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Leyes para el Océano:
Por Ian Townsend - Gault y Hasjim Djalat
En los últimos cincuenta años el derecho marítimo internacional se ha desarrollado con suma rapidez. No es de extrañar, dada la presión sin precedentes que sufren los océanos, sus recursos y el medio marino.
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, el tratado más importante jamás negociado en ese ámbito, es relativamente reciente. Entró en vigor el 16 de noviembre de 1994. Pero sus orígenes se remontan a comienzos de los años cincuenta, época en que se creó la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, encargada de desarrollar -teniendo en cuenta la práctica de los Estados- el derecho internacional, gran parte del cual era necesario redactar.
Durante más de trescientos años, los Estados costeros ejercieron su soberanía sobre una extensión de agua adyacente a la costa. Esta soberanía era absoluta, con excepción de un derecho de paso "inocente" para los barcos mercantes extranjeros.
Mar territorial:
Hasta una época reciente, el derecho internacional no especificaba la extensión exacta del "mar territorial" (de tres millas marinas anteriormente, ha aumentado a doce millas), como tampoco precisaba las condiciones que rigen un "paso inocente". En 1951 la Comisión de Derecho Internacional se fijó entonces la tarea de resolver los problemas antiguos pero también nuevos, como la salvaguarda de los recursos biológicos de los océanos y la explotación de los yacimientos de petróleo de la plataforma continental. Tanto más cuanto que países como Portugal, España, Argentina e Islandia, preocupados ya por la disminución del pescado en sus fondos marinos, reclamaban una legislación sobre la protección de las zonas amenazadas, oponiéndose en eso a los Estados que deseaban preservar un acceso más o menos ilimitado a los recursos biológicos de la alta mar.
Petróleo:
Por lo que respecta al petróleo en alta mar, hacía tiempo que el enorme potencial de la plataforma continental no era un secreto para los geólogos. Frente al agotamiento de los yacimientos nacionales de petróleo y la creciente demanda de energía, los expertos estadounidenses empezaron ya, en esa época, a hacer prospecciones en los fondos del Golfo de México más allá de las tres millas marinas. Pero tropezaron con un problema: a falta de una legislación nacional, la explotación más allá de este límite no estaba prohibida, pero las compañías no gozaban de ninguna garantía legal para este tipo de operaciones, como tampoco se les reconocían derechos sobre el petróleo eventualmente descubierto. A fin de dar una base jurídica a las actividades en alta mar -y a la inversión correspondiente- el gobierno de Estados Unidos propuso entonces que se ampliara la jurisdicción de los Estados costeros hasta la periferia de la plataforma continental, suscitando gran entusiasmo en todo el mundo.
Las razones de esta acogida favorable superan el marco de las actividades petroleras: algunos países vieron en la extensión de las jurisdicciones nacionales un excelente medio de controlar las zonas de pesca vecinas. Es así como la Comisión de Derecho Internacional organizó en Ginebra, en 1958, la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Pero pese a haberse firmado cuatro convenciones -sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, la Alta Mar, los Recursos Vivos de la Alta Mar y la Plataforma Continental- persistieron las divergencias entre países favorables y países contrarios a una jurisdicción sobre la pesca. De ahí que los tratados adolecieran de lagunas importantes. La Conferencia de 1960, llamada a resolver ese problema, concluyó con un fracaso total. En los años siguientes los Estados, por estimarse víctimas de ese vacío jurídico, se encargaron ellos mismos de llenarlo. Islandia impuso zonas de pesca exclusivas de doce, luego cincuenta y por fin 200 millas marinas. Otros Estados hicieron lo mismo.
Mientras tanto, las negociaciones acerca de los recursos minerales progresaron. Los Estados estaban satisfechos con la Convención sobre la Plataforma Continental de 1958, que reconoce sus derechos soberanos con fines de exploración y de explotación de los fondos marinos y del subsuelo de la plataforma continental. Los redactores de la Convención tuvieron buen cuidado de no emplear expresamente los términos "soberanía" o "propiedad", para evitar que los países los interpretasen como derechos absolutos más allá de los límites de sus aguas territoriales y pusieran así en peligro la libertad de los mares.
Entre geografía y política:
De todos modos no fue fácil precisar la extensión de esos derechos. Como la referencia a la noción geográfica de plataforma continental no convenía a Estados como Chile, cuya plataforma natural tiene una dimensión reducida, se decidió fijar los límites de la plataforma continental "legal" en 200 metros isóbatos (media mundial de la profundidad de su periferia), o más allá hasta el punto en que la profundidad de las aguas permite la explotación. Dicho de otro modo, todos los países podían en lo sucesivo ejercer un control sobre 200 metros de profundidad por lo menos, e incluso más, en función de la eficacia de su tecnología. No olvidemos que en 1958 esos 200 metros de profundidad parecían algo extraordinario. Nadie imaginaba la rapidez con que la ciencia y la tecnología iban a desarrollarse.
A comienzos de los años setenta todo parecía indicar que los Estados costeros industrializados iban a dividir en su beneficio el espacio oceánico mundial. Ventaja para ellos, pero maldición para los países sin litoral, esta perspectiva resultó inaceptable por diversas razones. Entre otras, porque la geografía política ha trazado a veces curiosas fronteras: algunos países con una larga fachada costera habrían podido a causa de ello resultar más favorecidos que otros. Es el caso de Chile, con sus 4.200 km de costas, o de Portugal, mejor dotado proporcionalmente que España. Hay otro problema: si se permitiera que la jurisdicción nacional se extendiera mar adentro de manera incontrolada, toda distribución equitativa de los recursos marinos resultaría prácticamente imposible. A fin de contrarrestar esta tendencia, se limitaron las jurisdicciones nacionales y las zonas más allá de esos límites se declararon "patrimonio común de la humanidad".
La gravedad de los problemas dejó en claro que era urgente celebrar una nueva conferencia internacional. Los Estados archipiélagos exigían el reconocimiento de sus derechos sobre las aguas situadas entre y en torno a sus islas. Los Estados sin salida marítima deseaban que su derecho de acceso al mar se estableciera claramente. La preservación del medio marino, un tema casi ignorado en 1958, debía reglamentarse sin demora. Era necesario resolver quién iba a administrar y a aprovechar las zonas situadas fuera de las jurisdicciones nacionales. Estaba claro que la Corte de Justicia Internacional no bastaba y que había que crear un tribunal especializado para el mar.
La tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar concluyó en diciembre de 1982. Todos los países participantes salvo cuatro -Estados Unidos, Israel, Turquía y Venezuela- adoptaron la Convención, y 17 se abstuvieron. Sin embargo, hasta una época reciente, la lista de países miembros a carta cabal de la Convención se limitaba esencialmente a los de Asia, Africa y América del Sur, mientras que Estados Unidos seguía negándose a firmar. En esa época la ineficacia de la conferencia fue criticada por algunos observadores. Pero hoy parece evidente que su juicio era precipitado.
La explotación de los yacimientos de los fondos oceánicos, es decir, de la zona considerada patrimonio común de la humanidad, ha constituido siempre un grave problema. En tiempos del Presidente Reagan las compañías estadounidenses persuadieron a la administración de que no firmara y, con mayor razón, de que no ratificara la Convención.
Sin embargo, en 1994 se llegó a un compromiso para la explotación de los yacimientos, que podía resultar aceptable para todos, incluso para los países industrializados.
Pero, al igual que en 1958, no todo era color de rosa. La costa este del Canadá, por ejemplo, que posee una de las plataformas continentales más vastas del mundo, plantea problemas. Según la Convención, las actividades petroleras en esa zona están sometidas a la jurisdicción canadiense. Al mismo tiempo, desde la creación en 1994 de las Zonas Económicas Exclusivas (zee), el control sobre los recursos biológicos se extiende a 200 millas marinas. Pero la plataforma canadiense supera ampliamente este límite, con especies marinas que circulan libremente dentro y fuera de la zona. Teóricamente, los barcos extranjeros pueden instalarse entonces a dos pasos de la zona jurisdiccional canadiense y pescar lo que les parezca, en perjuicio de los pescadores canadienses, que están obligados a someterse a la legislación del país. El conflicto, inevitable, se resolvió gracias a un tratado entre Canadá y España, y un acuerdo sobre pesca de altura en 1995.
La protección y el control son la razón de ser del derecho marítimo. En virtud de la noción de "patrimonio común de la humanidad" un país dotado de la capacidad necesaria para explotar un recurso no tiene automáticamente derecho a explotarlo. El patrimonio común pertenece a los pueblos de todos los países. La Convención prohíbe toda exploración o explotación de esos espacios sin un mandato de la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos, instituida por la Convención y con sede en Jamaica, que debe velar por que los beneficios obtenidos se repartan equitativamente. Surgen también otras instancias jurídicas: el Tribunal Internacional del Derecho del Mar se establece en Hamburgo en 1996, y la Comisión de Límites de la Plataforma Continental se reúne regularmente en Nueva York. En resumen, el proceso está bien encaminado.
La puesta en práctica de la Convención, que tiene ahora 125 Estados Miembros, plantea problemas que no hay que subestimar. Y dada la fragilidad de nuestro entorno oceánico, tanto a los países industrializados como a los menos industrializados les conviene superarlos.
Tratados internacionales para el uso del mar:
Mientras la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar se refiere de manera global a la explotación de los océanos, otros tratados se ocupan de cuestiones específicas. He aquí algunos ejemplos:
- Seguridad marítima:
Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar. Adoptado en 1974, entró en vigor en 1980. Número de Estados signatarios: 137
La primera versión de este tratado, el más importante acerca de la seguridad de los buques mercantes, fue aprobada en 1914 a raíz del naufragio del Titanic en 1912. El convenio se actualiza periódicamente a fin de adaptarlo a los progresos tecnológicos de la industria naval.
- Contaminación marina procedente de los buques:
Convenio internacional relativo a la intervención en alta mar en casos de accidentes que causen una contaminación por hidrocarburos. Adoptado en 1969, entró en vigor en 1975. Número de Estados signatarios: 72. Reconoce el derecho de los Estados costeros a tomar las medidas necesarias en alta mar para impedir, atenuar o eliminar el riesgo de contaminación de sus costas después de un accidente.
Convenio sobre la prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias. Adoptado en 1972, entró en vigor en 1975. Número de Estados signatarios: 77. Prohíbe el vertimiento de ciertas materias peligrosas procedentes de naves, aeronaves, plataformas y otras estructuras construidas por el hombre, y exige una autorización previa para al vertimiento de algunos otros materiales y desechos.
Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques (MARPOL 73/78). Adoptado en 1973. A causa de su complejidad técnica y del vasto campo de aplicación del convenio, varias secciones entraron en vigor en fechas diferentes. 70 Estados aprobaron el Anexo IV relativo a las aguas servidas, pero sus flotas mercantes sólo representan 41,47% del tonelaje mundial. Este anexo sólo entrará en vigor cuando haya sido aprobado por los países dotados de las mayores flotas y cuando se alcance el porcentaje mínimo requerido de 50%.
Es el instrumento internacional más importante sobre la contaminación de los mares. Cubre todos los aspectos técnicos de la contaminación provocada por los accidentes y las maniobras de los buques, salvo el vertimiento de desechos y la contaminación resultante de la exploración y explotación de los recursos minerales de los fondos marinos.
Convenio internacional sobre cooperación, preparación y lucha contra la contaminación por hidrocarburos. Adoptado en 1990, entró en vigor en 1995. Número de Estados signatarios: 38. Combate los accidentes importantes o los riesgos de contaminación de los mares, insta a los buques y a los operadores de unidades en alta mar a que preparen planes de emergencia para prevenir la contaminación por hidrocarburos y fomenta la constitución de stocks de materiales de lucha contra las mareas negras y la realización de ejercicios de alerta.
- Contaminación de los mares resultante de actividades realizadas en tierra:
No existe un convenio internacional específico sobre la prevención y el control de la contaminación de los mares resultante de las actividades terrestres. Sin embargo, es de esperar que el Programa de Acción Mundial para la protección del medio marino frente a las actividades realizadas en la tierra, no obligatorio, aprobado en Washington el 3 de noviembre de 1995, contribuya a controlar mejor las actividades terrestres que puedan provocar una contaminación de los mares.
- Responsabilidad e indemnización:
Convenio internacional sobre responsabilidad civil nacida de daños debidos a contaminación por hidrocarburos. Adoptado en 1969, entró en vigor en 1975. Número de Estados signatarios: 100. Redactado después del accidente del Torrey Canyon en 1967, establece el pago de indemnizaciones a las personas que hayan sufrido una contaminación debida a los hidrocarburos vertidos por un buque y hace responsable de esos daños al armador.
Convenio sobre responsabilidad civil por los daños de contaminación por hidrocarburos resultantes de la exploración y la explotación de los recursos minerales de los fondos marinos. Adoptado en 1977. Aún no ha entrado en vigor. Tiene por objeto garantizar una indemnización adecuada a las víctimas de daños debidos a la contaminación resultante de las actividades realizadas en los fondos marinos.
- Convenio internacional sobre responsabilidad e indemnización de daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas:
Adoptado en 1996. Aún no ha entrado en vigor. Establece el pago de una indemnización equivalente a 250 millones de dólares a las víctimas de accidentes debidos a productos químicos y cubre no sólo la contaminación sino los riesgos de incendio y de explosión.
Las diez Zonas Económicas Exclusivas (ZEE) más grandes del mundo:
Estado Superficie (millas marinas cuadradas)
EE.UU. 2.831.400
Francia 2.083.400
Indonesia 1.577.300
Nueva Zelanda 1.409.500
Australia 1.310.900
Feder. Rusa 1.309.500
Japón 1.126.000
Brasil 924.000
Canadá 857.400
México 831.500
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